当前位置:中共红河州委党校  >  州情研究

    红河州少数民族村寨宅基地利用管理中存在的问题及对策—以石屏县育英村村委会为例

    文章来源:中共红河州委党校     发布人:红河探索    发布时间:2014/3/5 15:46:28    浏览次数:

      农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物而不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。农村宅基地是农村土地的重要组成部分,我国没有农村宅基地专门立法,长期以来农村宅基地由相关法律和政策来共同规范、调整。随着工业化、城镇化的步伐不断推进,一方面,农村大量劳动力向城市转移,部分农户选择了在城镇长期定居,农村大量宅基地闲置;另一方面,随着农村居民经济条件改善,农村出现村庄外围扩大、一户多宅和乱占耕地的现象,最终形成农村集体建设用地闲置和粗放扩张并存的局面。为了缓解这种局面,地方政府在符合土地利用总体规划和乡镇规划的前提下,通过城乡建设用地增减挂钩和宅基地综合整治,安排分散农户集中居住,整理复垦闲置和退出的宅基地,以实现农村土地资源的节约集约利用。本文以我州北部地区石屏县育英村村委员会为样点,就少数民族村寨宅基地利用管理中存在的问题、成因及对策做一探讨。

      一、育英村村委会概况

      育英村村委会位于石屏县西北部地区,是一个边远的民族村寨,距离镇政府24公里,距县城111公里, 区域国土面积16.17平方公里,海拔1362米,年平均气温25℃,年降水量540毫米,域内适宜种植水稻、甘蔗、玉米等农作物。有耕地面积1620.8亩,人均耕地2亩;有林地面积21322.5亩,荒山荒地面积728.45亩。村委会辖育英村、新房子、沙租莫3个自然村6个村民小组,有农户202户,乡村人口834人,其中劳动力549人。从事第一产业人数481人。村民以哈尼族(645人)、彝族(189人)为主体,兼有外嫁入的其他民族。2012年全村经济总收入224万元,农民人均纯收入3106元。农民收入主要以种植业为主,养殖业辅之。村民住房以土木结构瓦顶楼房为主,区域内现有184户土木结构房屋、14户砖木结构房屋、12户砖(钢)混结构房屋。

      二、育英村村委会宅基地利用管理中存在的主要问题

      (一)村民的土地“私有化”思想严重。大多数村民群众对国家有关土地的法律法规在认识上存在一些偏差,认为上级批准给自己的以及祖上遗留的宅基地,都属于自己的、私有的,是一种私有财产,自己即使不使用,也不许别人使用,即使闲置抛荒,别人也无权过问。宅基地主人拥有使用的权利,却没有合理利用的义务。有的农村在批准新宅基地之后,没有及时收回旧宅基地,造成部分宅基地滞留在个别村民群众手中。

      (二)宅基地所有权主体虚位、土地所有权权能被弱化。我国自1962年后,农村宅基地所有权和使用权被分离一直至今。虽然我国法律明确规定农村宅基地属于农村集体经济组织所有,农村集体经济组织成员有权使用宅基地,但作为主体地位的集体经济组织是“村”还是“组”,这在实际操作中比较模糊,这种产权不明确的情况下,带来了对农村宅基地使用权的“责、权、利”缺乏明确界定。导致难以发挥所有权人依法占有、使用、收益和处分的权利,土地所有权权能被弱化。

      (三)农村宅基地分配缺乏必要的制约。由于农村土地所有权主体虚位,转而由村干部代行了部分所有权人权利。由此导致宅基地使用权的分配受行政力量的干预严重。由于这种行政力量干预的分配制度缺乏透明度,从而使得实际的分配权操纵在村干部手中,导致在当地权力大、地位高的人可以取得更多的宅基地使用权。这不仅造成土地资源的不合理分配,也不利于农村社会的和谐稳定。

      (四)农村宅基地配置制度不合理。由于农村宅基地使用权的取得基于农户身份作为一种福利分配方式无偿、无限期向农民提供。我国法律规定宅基地使用权的取得和使用不需要缴纳费用。这种取得方式造成土地使用者对土地的不珍惜,容易产生宅基地超占、多占和闲置的现象,造成土地资源的浪费。加上由于历史遗留问题多、基层政府对农民建房缺乏正确引导和管理,很长一段时间以来农村建房处于无序状态,乱占、多占现象严重,普遍出现了农民超标准占用宅基地建房和未经土地管理部门批准任意建房,建了新房也不愿意交出闲置下来的老宅基地,出现“一户二宅”、“一户多宅”现象,使得农村“一户一宅”制度难于贯彻落实。

      (五)农村宅基地建设布局零乱,缺乏规划引导。长期以来,对农村规划投入少,农村规划进展缓慢。农村村庄建设规划编制由于缺乏村镇规划和控制性详细规划,从而在一定程度上阻碍了新农村建设,农民住宅处于低水平重复建设之中,出现“只见新居,不见新貌”的现象。

      (六)宅基地管理法律缺乏系统性。我国《土地管理法》及相关法律法规,已经确立了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权利登记、不得流转等基本制度,为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。然而,农村宅基地的管理,只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件,操作性差,缺乏系统性和针对性,相互之间还不衔接,宅基地管理还需要不断规范。

      (七)农村宅基地流转难。国家对宅基地的流转在法律上有着严格的限制,却对宅基地的闲置和抛荒没有相关的法律条文来约束,造成农村宅基地利用率低。农村宅基地的性质属于农村集体所有,按我国现行法律法规规定,农民对自己依法获得的宅基地只有使用权,没有处置权,不能进行转让。除了本行政村内相邻户间的调节和父母与子女间因分家立户经批准后由村委会重新安排而发生的流转外,没有其他形式的流转。由此造成了一是农村宅基地调剂难。因30年不变的土地承包政策,导致农户承包的规划建设留用地、待置换用地调剂难。二是闲置宅基地流转难。由于缺乏可操作性的政策和措施,闲置宅基地盘活利用难。三是空置住宅拆除难,“空心村”、“空壳屋”整治难。长期以来,“一户一宅”政策未执行到位,“一户多宅”现象普遍,空置住宅难拆除,农村宅基地整理和建设用地复垦难。

      (八)农村宅基地违法案件频繁发生,查处难、执行难。部分农民随意建设,想建就建,由于乡镇基层国土资源管理人员少,很难实施有效监管,对这些违法案件的查处在现实中很难执行。加上国土资源部门只有查处权又没有强制执行权,申请法院执行又要履行繁琐的程序,具体执行起来也很困难。

      三、问题产生的主要原因

      (一)村民思想意识落后。在农村,不少农民群众土地基本国策意识淡薄,思想上存在一些错误的观念和不良的倾向,有些村民信奉风水迷信,随意改变建房地点或规定朝向,不在规划范围内选址,不尊重科学布局。

      (二)农民对惠农政策在认识上产生误区。农村税费改革取消了对农民建自用住宅的收费,于是农村村民片面理解农村税费改革的政策,认为无论在任何情况下,只需要5元钱的工本费。

      (三)立法本意与管理现实出现偏差。《中华人民共和国土地管理法》规定:农村农民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。而没有明确分家立户的具体条件,对“一户一基”可以有不同的理解,使农民建房立户“一户一基”的原则被曲解。

      (四)村级管理不力,非法占地建房制止难。税费改革后农村村级组织工作量少了,靠批地送点人情,联络干群关系,造成村级组织主观上不愿意管,害怕管得过多得罪群众,影响换届选举拉选票,在管理上睁只眼闭只眼。

      (五)鼓励农民建房使用荒地不切合农村实际。农村已在对条件恶劣的农户实施搬迁,在交通不便,信息不灵,水源有限的荒地上建住宅,这一政策与社会主义新农村建设是不相适应的。同时,农民以耕种农田为主,为方便耕种管理,也不愿意和不可能把宅基地建在离承包地太远的地方,大多数农民新建住房极难做到不占用耕地。

      (六)法律措施不力,非法占地建房查处难。根据《土地管理法》规定,对农村居民非法占用土地建住房的,国土资源部门可以责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占有土地上新建的房屋;对违法占地建筑责令停止,仍续建的,有权制止。但在实际执法中,对发现在建的非法占地建筑,责令停止仍继续施工的,如何行使制止权没有明文规定,难以操作。

      (七)报批程序繁琐,报批难。农民建房需要进行申请公示、乡镇审核和县政府批准。占用农用地的还需到州(市)办理农用地转用审批手续,并落实占补平衡,加上占补落实难,少则半年,多则一年以上,而多数建房户用地心切,很多农户索性不报批先占用。这已成为农村个人建房用地管理的一大症结问题。

      四、加强农村宅基地利用和管理的对策与建议

      近年来,国务院和国土资源部高度重视农村宅基地管理工作,先后出台了一系列的文件和政策。2008年,国务院出台的《关于促进节约集约用地的通知》中就有关于农村宅基地管理相关内容,要求各地政府对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的给予奖励或补助。同年,国土资源部又出台《关于进一步加快宅基地登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号),对农村宅基地发证政策做出了具体规定。2011年,国土资源部、财政部、农业部再次联合下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》。2013年4月,红河州人民政府出台了《红河州人民政府关于下放具体建设项目用地审批权的决定》(红政发〔2013〕38号)和《红河州人民政府关于切实加强农村宅基地管理的通知》(红政发〔2013〕39号)文件。由此可见,从中央到地方,都在不断探索农村宅基地管理的新方法、新路子。针对当前农村宅基地利用和管理中存在的突出问题,笔者认为应从以下方面着手加强农村个人建房用地管理:

      (一)加强立法,完善制度。同城镇国有土地使用权制度和农村其它土地使用权制度相比,有关法律对农村宅基地的规定少而又少。《中华人民共和国土地管理法》中,只有第六十二条提出对农村村民宅基地实行“一户一宅”的规定,《物权法》中涉及农村宅基地只有四条,也仅粗线条的构建了我国农村宅基地使用权制度的框架,并没有在内容上作出更为详尽和准确的规范。为此,国家应当加快对农民建房及农村宅基地管理工作的立法工作;地方各级政府应根据国家的相关法律法规,结合本地实际,出台农民建房具体管理办法,进一步明确市(县)、乡(镇)和村三级对农村宅基地的管理职责,充分发挥乡(镇)、村民委员会包括村民小组的作用,在管理上充分体现“乡镇引导、村民自治、法制规范、典型引路”的思路。

      (二)明晰农村宅基地所有权主体,强化宅基地所有权权能。明确农村产权主体是一切农村土地管理工作的基础。目前,我国农村土地产权的现状是“三级所有,队为基础”。对农村集体土地确权应本着尊重历史,承认现状的原则。在我国,目前的现状是以村民小组为主体的所有者身份是不稳定的,尤其是在市场放开、法制逐步完善的今天,由于这种身份的不稳定带来了权益分配的不稳定,同时也容易引发群体上访事件。这主要原因是因为组一级组织机构不健全。按照《民法通则》规定,村民小组不是法人,难以行使民事权利。因此,村民小组是无法行使所有权主体的权利和承担相应的义务。这部分的权利和义务被自然过度给村一级来行使,无形中村民小组土地所有权主体的地位被降级、被剥夺了。因此,作为所有者主体就应当具有相应的、稳定的法律地位和独立的民事行为能力,这样才能依法保护所有者的合法权益。所以,有必要加强村民小组的组织机构建设,使其具备法人资格来独立地行使所有权。

      (三)建立农村宅基地有偿使用制度。改革农村村民建房用地指标以户为单位的核定方式,实行按人均用地指标来确定每户用地面积。为遏制土地浪费,对每户占地指标,应按人均占用宅基地的多少,确定一定的面积基数,对基数范围内也应适当收取土地有偿使用费(符合有偿使用的法定原则),对超过基数面积的用地,实行分级加倍收取有偿占用费的办法,以遏制多占、滥占土地建房。当然,有偿使用制度的建立的前提条件是要有三分之二以上的集体成员同意,必备条件是要有完善的法人结构、公平的分配制度和有效的监督措施。通过农村宅基地实行有偿使用,第一,能够协调农村宅基地分配不合理的矛盾。集体土地所有权主体对农村宅基地按照占用面积收取有偿使用费,解决了农村宅基地分配不合理的矛盾。第二,能够促进对土地的珍惜和合理利用。对于宅基地来说,可以根据家庭人口来确定宅基地标准,独身子女算两人标准,超标准部分施行惩罚性收费。这样不仅可以对村民随意扩大宅基地范围,建新不拆旧,一户多宅现象起到遏制作用。同时,由于人口的多少直接与自身的利益分配有关,也可以对农村超计划生育现象起到遏制作用。第三,改善农村居住环境。集体组织可以将收取的有偿使用费用于村庄基础实施建设,来改善村民的居住环境。第四,促进农村宅基地使用权的流转。通过对农村宅基地有偿使用,一部分有闲置或者富余宅基地的村民,会出于经济利益的原因主动考虑将这部分宅基地流转出去。

      (四)加大宣传力度,严格依法行政。加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度,形成集约节约用地的舆论氛围,提高广大农民群众依法用地意识。针对村干部对土地政策法规了解不多的实际情况,对村委会主要干部进行轮训,使村级干部系统掌握农村宅基地和耕地保护等方面的法律规定,提高依法保护、开发和利用土地资源意识;针对农民群众文化特点,开展形式多样的宣传,让土地法律法规家喻户晓,进而提高村民遵守土地法律法规的自觉性,真正使村民依法建房用地意识深入人心。

      (五)加快宅基地使用权登记发证工作。建立数据库,确保农民合法使用的宅基地全部如期发证到户。摸清各类用地面积底数是开展农村宅基地集中治理的基础。认真贯彻落实《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》(国土资发〔2008〕146号)要求,由政府统一组织,制订方案,有计划、有步骤地开展调查,集中力量,对本辖区现有农村宅基地进行全面调查,摸清辖区的住宅用地、生产性用地、经营性用地、服务性用地等数量,以及一户一宅,一户多宅,空闲房屋,出租转让住宅和违法用地、批少用多、批甲占乙等现状,及时掌握动态信息,建立数据库和完善的档案台帐,实行信息化管理。

      (六)强化规划管理。加强对农民宅基地的管理,强化实施规划的措施,特别对用地规模、布局、用地标准,严格按规定控制的范围实施。因地制宜,制订科学合理的村庄发展规划。要科学合理利用土地,首先要从实际出发,因地制宜,制订和编订与本村相适应的村庄发展规划和用地规划。这也是合理用地的前提和基础。其次,要严格按照规划进行操作,避免乱圈乱建,造成土地资源的浪费。

      (七)加强对农民建房的政策引导。按照“合理布局,集约用地”的原则,因地制宜,鼓励村居建设高层住宅,在土地和建设审批上,争取最大限度地减免有关费用,降低工程造价,避免失地农民无钱买房或买房致贫的现象。对一户多宅的,出台具体的政策,予以相应处理。

      (八)制定宅基地利用和管理的奖惩政策,盘活农村土地存量。对“一户多宅”和空置住宅,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。允许村民将原宅基地和房屋与其他村民自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本村农民。鼓励农村村民进城落户,对已在城镇购置商品房定居或愿意进入城镇规划区定居,并自愿退宅还耕且以后不再申请新宅基地的农民,其宅基地还耕后归村集体经济组织所有。农民放弃宅基地后,不影响其农村集体土地承包权益,不影响其作为农民身份享有的原有政策待遇。同时,积极探索“宅基地置换”模式,将分散居住的农民集中起来,搬入新建多层或规划合理的住宅中,“腾出来”的农村非农建设用地可以从事其他用途。

      (九)进一步规范和保护农民建房。要以开展宅基地使用权登记发证工作为契机,因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。要严格宅基地申请条件,坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。要规范农村宅基地申请报批程序,健全公开办事制度,提供优质服务。在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下,鼓励农村村民新建、改建、扩建住宅,要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的,不得批准占用耕地。要按照城镇化和集约用地的要求,鼓励集中建设农民新村。使农村宅基地的利用和管理走上合理化、规范化轨道。

      农村宅基地是农村土地管理的重要组成部分,加强和规范农村宅基地利用与管理,有利于集约节约用地,只有不断总结经验,积极探索,走出一条符合农村实际的宅基地利用、管理之路,才能更好的促进民族地区社会稳定和经济可持续发展。